Дискуссия о торговых отношениях между Великобританией и доминионами
Дискуссия о торговых отношениях между Великобританией и доминионами
Имперская конференция 1930 г. начала свою работу 1 октября и завершилась 14 ноября. Она протекала вследствие сложности проблем, решаемых ею, главным образом на заседаниях премьер- министров Р. Макдональда (Великобритания), Р. Беннета (Канада), Дж. Скэллина (Австралия), Дж. В. Форбса (Новая Зеландия), генерала Герцога (ЮАС) и министра иностранных дел Ирландии Макджиллитена, возглавлявшего ирландскую делегацию. Всего состоялось 28 таких заседаний. Делегации были довольно многочисленными. Английская, например, включала 8 министров и свыше 50 советников и секретарей, ирландская состояла из 3 министров, кроме главы делегации, и 14 советников и секретарей, южноафриканская имела в своем составе 3 министров и 17 других членов. Состав делегаций свидетельствовал о том, что правительства стран т.н. содружества придавали большое значение конференции в решении важных и сложных проблем, и эти проблемы предстояло решить в упорной дипломатической борьбе.
В выступлениях глав делегаций уже на первом пленарном заседании 1 октября обнаружились глубокие разногласия, тревога за успех конференции, призывы к взаимопониманию, доверию и единству. Р. Макдональд подчеркивал, что «торговая депрессия — одна из тех проблем, которые не могут быть разрешены силами одной страны». Для сотрудничества метрополии с доминионами нужны «желание добиться успеха и доверия» и «практические меры далеко идущего оздоровления, а не близорукие химеры с непредсказуемым результатом». Р. Беннет доказывал, что «нет такой большой трудности, которую мы не можем преодолеть, нет такой сложной проблемы, которую мы не сможем решить, если мы питаем верность и доверие друг другу». Дж. Скэллин призывал участников конференции «сохранить единство, не жертвуя индивидуальной свободой частей». Содействие единству содружества, утверждал он, должно проходить как по экономической, так и конституционной и юридической линиям. Однако эти взаимные призывы к взаимопомощи, доверию и единству едва ли имели практическое значение. Каждый участник конференции отстаивал свои интересы. Позиции доминионов по главным вопросам были близки или совпадали и находились в явном противоречии с тем, что отвечало основным интересам Великобритании.
Работа конференции сосредоточилась на решении двух основных проблем: поисках пути расширения торговли между Великобританией и доминионами; урегулировании правовых отношений между метрополией и доминионами.
Представители доминионов недвусмысленно настаивали на увеличении традиционного экспорта в Англию на условиях, отвечавших их интересам. Премьер-министр Канады Р. Беннет заявлял, что его правительство в своей торговой политике руководствуется принципом протекционизма, как в отношении сельского хозяйства, так и промышленности «из-за пагубного вмешательства мировых конкурентов». Но это не означает, продолжал он, что Канада намерена закрыть свои рынки для иностранных товаров. Она исходит из политики, согласно которой на первом месте стоят интересы Канады, на втором — империи, на третьем — всего остального мира. Этого же курса придерживаются и другие страны содружества. Только на основе учета позиций участников конференции можно надеяться на заключение длительного соглашения, выгодного всем членам содружества. Расширение внутри имперской торговли может идти за счет сокращения импорта в страны империи (особенно в Великобританию) продукции иностранных государств, но не путем прекращения торговых связей с не имперскими странами, а с помощью регулирования торговли между частями империи преференциальными тарифами. При этом он считал такие преференции единственно возможным средством, которое обеспечит благополучие стран содружества «в более тесном экономическом союзе». Затягивание решения проблемы Р. Беннет считал рискованным.
Для расширения внутри имперской торговли Р. Беннет предложил Великобритании и «всем другим частям империи преференции на канадском рынке, основанные на дополнительном увеличении существующих общих тарифов, или тарифов, которые будут введены, на 10% взамен таких же преференций на их рынке» для канадской продукции. Универсальное применение этого предложения, по мнению Р. Беннета, позволит создать идеальную систему имперских преференций, которая явится основой тесного экономического союза. Р. Беннет говорил, что «предлагаемые преференции не должны рассматриваться как шаг в сторону имперской свободной торговли. По нашему мнению, империя свободной торговли не только не желательна, но и невозможна, ибо это лишит нас возможности решать очень важные задачи... Все, что полезно в империи свободной торговли может быть обеспечено имперскими преференциями. Все, что вредно, может быть устранено».
Таким образом, канадский план развития внутри имперской торговли исключал любые надежды на устранение торговых барьеров и создание в перспективе империи свободной торговли, с точки зрения метрополии идеальной формы экономического сотрудничества стран империи.
Глава австралийской делегации премьер-министр Дж. Скэллин так же, как и Р. Беннет, подчеркивал, что его правительство придерживается политики протекционизма и высоких ввозных тарифов, хотя, по сравнению с правительством Канады, по другим причинам. Он видит беспримерные возможности для дополнительной торговли между частями содружества. «Соединенное королевство самый крупный в мире покупатель преимущественно продовольствия и сырья, которые являются основой экспорта доминионов; в то же время доминионы всегда обеспечивали огромный рынок для многих видов промышленных товаров. Развитие этих рынков должно создать такой дополнительный спрос, который составит основу процветания наших промышленных центров, как в Великобритании, так и в доминионах». От развития экспорта продовольствия и сырья, по мнению Дж. Скэллина, зависел подъем сельскохозяйственного производства Австралии. Этот экспорт может обеспечить выход доминиона из кризиса.
Перейдя к вопросу о помощи, которую Великобритания могла бы оказать его стране, Дж. Скэллин заявил, что преференциальные тарифы «значительно более удовлетворительная форма помощи», чем любая другая. Далее он напомнил, что Великобритания предоставляет преференции только 12% австралийского экспорта в метрополию, в то время как Австралия обеспечивает преференциями 90 % английского экспорта, и что поэтому его страна хотела бы обмениваться предпочтениями с метрополией «на более широкой основе».
ЮАС также проявила большую заинтересованность в расширении своей торговли с Великобританией. Но ее делегация устами министра финансов Гавенги завила, что правительство его страны не может принять отказ от протекционизма в отношении своей промышленности. «Имперская свободная торговля пропагандируется как панацея от всех этих болезней, но справедливость требует сказать, что Южно-Африканский Союз не может позволить себе, и не подготовлен следовать таким политическим курсом. Обрабатывающие отрасли промышленности, созданные в Союзе, не смогут противостоять даже одинаковой имперской конкуренции без протекционистских тарифов. Эти отрасли, многие из них являются ответвлениями или связаны с британскими семьями, теперь составляют необходимую часть структуры нашей страны, они способствуют нашему процветанию и предоставляют занятие большей части населения, которое не может быть втянуто в сельское хозяйство или добывающую промышленность. Наша политика создает и поддерживает такие отрасли промышленности, которые отвечают естественным условиям страны, или которые мы рассматриваем существенно важными для ее развития, и мы не можем подписать какое-либо соглашение, которое угрожало бы ее существованию». «Поэтому, — говорил министр, — решение проблемы развития торговли между Великобританией и ЮАС следует искать за пределами свободной торговли». Правительство ЮАС хотело добиться «расширения существующих экономических и торговых сношений с помощью одобрения торговых соглашений внутри содружества, гарантирующих расширение взаимных тарифных выгод на благоприятной и разумной основе и на значительный период создать доверие и стабильность».
Развитие внутри имперской торговли на основе взаимных преференций, предполагавших высокие тарифы на английские товары, было поддержано представителями Ирландии и Новой Зеландии. Таким образом, ни один из участников конференции не поддержал английскую идею свободной торговли внутри империи в качестве базы развития торговых отношений. 9 октября Р. Макдональд, резюмируя результаты дискуссии, констатировал, что два премьер-министра в категорической форме заявили об отказе рассматривать соглашения об имперской свободной торговле. «Следствием этого было исключение такого таможенного союза, который сформировал Соединенные Штаты Америки». Требование доминионов о введении пошлин на иностранный импорт и «более низкий преференциальный тариф или свободный доступ товаров из остальной империи» было отвергнуто английской делегацией. Р. Макдональд, отстаивая позицию своего правительства, утверждал, что оно вынуждено учитывать общественное мнение в своей стране, а также позиции «ответственных политических партий». Он дал понять, что изменение фискальной системы может вызвать серьезное недовольство среди населения. Ф. Сноуден, канцлер казначейства Великобритании, утверждал, что его страна зависит от внешней торговли и согласие с требованиями доминионов «подвергает опасности большую часть этой торговли». Было заявлено, что отказ от установленной фискальной политики Соединенного королевства, особенно в отношении налога на продовольствие и сырье, невозможен. Как премьер-министр, так и канцлер казначейства утверждали, что предложение Р. Беннета не предусматривает никаких сокращений в британском преференциальном тарифе, однако, предполагает увеличение общего тарифа. Ф. Сноуден жаловался, что чрезвычайно высокие австралийские и канадские тарифы (во много раз превышавшие тарифы некоторых европейских стран) на текстильные товары Великобритании «оказывали гибельное влияние» на английскую текстильную промышленность. Преференциальные тарифы доминионов, говорил канцлер казначейства, в действительности введены для защиты местной промышленности.
Особенно острые дискуссии о путях развития внутри имперской торговли протекали в последние дни конференции в связи с обсуждением доклада комитета по экономическому сотрудничеству и проектов заявления по этому вопросу конференции. Борьба шла в основном между Великобританией и Канадой.
В результате настойчивых требований Канады и Австралии обеспечить увеличение экспорта продовольствия из этих стран в Англию Р. Макдональд в качестве альтернативы тарифам на продукцию из не имперских стран предложил ввести систему квот на импорт такой продукции из доминионов. Опираясь на это заявление, авторы доклада об экономическом сотрудничестве рекомендовали введение системы квот на импорт пшеницы в метрополию в качестве средства увеличения ее экспорта из доминионов в Великобританию. Теперь глава английской делегации предложил передать этот вопрос для изучения в имперский экономический комитет на том основании, что «механизм, необходимый для выработки квот был запутанным и деликатным». Правительство Великобритании, прежде чем дать согласие на введение квот, должно было изучить проект с точки зрения предупреждения падения цен на пшеницу английского производства. Р. Беннет видел ценность квот на пшеницу в том, что «они обеспечивал и определенный рынок для определенного количества пшеницы против демпинга из России». Ф. Сноуден счел возможным резонно отметить, что советская пшеница, лишенная рынков Англии, найдет себе рынок где-нибудь в другом месте, и влияние ее на мировые цены будет одинаковым». Р. Макдональд продолжал настаивать на передаче вопроса о квотах на пшеницу на рассмотрение имперского экономического комитета. Правительство Великобритании, твердил он, должно изучить вопрос и представить свое решение следующей имперской конференции. Таким образом, английское правительство, предложив идею квот на пшеницу вместо тарифов, затем приложило усилия к тому, чтобы доказать ее неприемлемость. В результате участники переговоров вынуждены были согласиться с тем, что «вопрос о пшеничной квоте должен быть изучен во всем его значении» правительством Великобритании, имея в виду его обсуждение на будущей имперской конференции.
11 ноября 1930 г. Р. Макдональд на очередном заседании премьер-министров зачитал проект заявления конференции об экономической политике, который стал основой для острой дискуссии. В проекте отмечалось, что внутри имперские торговые преференции знаменуют признание единства империи и помощь производителям ее частей, «что развитие внутри имперских рынков имеет величайшее значение для содружества». Каждое государство содружества «должно в первую очередь учитывать свои собственные экономические интересы». Великобритания «отвергает любую международную экономическую политику, вроде тарифов, которая будет подрывать ее внешнюю торговлю, или вводить пошлины на продовольствие и сырье». Далее подчеркивалось, что доминионы считают необходимым проводить «тарифную политику, направленную на стимулирование обрабатывающей промышленности», что за время работы конференции не удалось достигнуть согласованного решения, и поэтому заинтересованные правительства должны взять на себя обязательство глубоко изучить различные методы экономического сотрудничества внутри империи и результаты изучения этих методов представить на рассмотрение будущей имперской конференции.
Содержание английского проекта свидетельствует о том, что он отражал только английскую точку зрения. Документ подчеркивал значение преференций для единства империи и экономического развития доминионов, что явилось определенным шагом навстречу требованиям партнеров, в то же время он отвергал методы развития торговых связей внутри империи за счет торговли с не имперскими странами.
Английский проект вызвал резкие критические высказывания со стороны Р. Беннета, который хотя и согласился с оценкой Р. Макдональдом торговых преференций и развития внутри имперских рынков, но заявил, что мнение о том, что члены содружества должны в первую очередь учитывать свои собственные экономические интересы «не совпадает с точкой зрения доминионов». Он предложил свой проект решения конференции, который гласил, что «благополучие каждого члена содружества будет обеспечиваться более тесной экономической ассоциацией, основанной на преимуществах взаимных преференций». Такие преференции могут быть более эффективно обеспечены с помощью тарифов. Правительство Великобритании не было готово принять и одобрить принцип преференций, основанный на тарифах. Единственной альтернативой такому курсу может быть система квот, применяемая к импорту пшеницы в Великобританию. Представители Канады просили участников конференции согласиться с положением о том, что преференции могут быть эффективнее обеспечены и поддержаны с помощью квот. Они также просили страны содружества изучить способы применения тарифных преференций. Результаты этого изучения должны были использоваться в переговорах о максимально широком плане имперской торговой ассоциации на следующей имперской конференции. Должны были также изучены возможности использования системы квот с точки зрения ее действия и принятия в качестве средства решения существующих проблем сбыта имперской пшеницы в метрополии. Затем, уже в ходе дискуссии, Р. Беннет «заявил, что, если Соединенное королевство не готово изучить какие-либо предложения, относящиеся к тарифу, доминионы могут рассмотреть предложения совещания с такой программой без Соединенного королевства».
Таким образом, Канада в противоположность Великобритании исходила из необходимости регулирования внутри имперской торговли с помощью системы тарифов и квот. При этом система тарифов предполагалась в том виде, который отвечал интересам доминионов. Речь шла не о понижении или ликвидации ввозных пошлин на продукцию метрополии, а о сохранении высоких протекционистских пошлин в отношении английских товаров и повышении тарифов на импорт в эти страны продукции не имперского производства. Заявление канадской делегации о решимости развивать имперскую торговлю на базе тарифов и квот без участия Великобритании означало исключение ее из таможенного союза т.н. содружества, изоляцию ее от доминионов. Английская делегация немедленно отреагировала угрозой принятия ответных мер. Министр по делам доминионов Томас заявил в ответ, что «вся работа, которая проводилась конференцией по конституционным вопросам, будет отброшена, прочь, если любые декларации, ведущие к таким заявлениям, какое сделал мр. Беннет, станут итогом конференции. Они приведут к политическим раздорам, которые могут стать первой фазой раскола содружества». Он напомнил, что английская декларация «о ценности имперских преференций будет первым официальным признанием лейбористской партией их значимости». Английскую делегацию поддержал премьер-министр Австралии Дж. Скэллин, заявивший, что в словах Томаса «много справедливого». На сторону Р. Беннета встал генерал Герцог, который настаивал на том, чтобы Великобритания взяла «обязательство поддерживать тарифные преференции в будущем». Р. Макдональд уклонился от прямого ответа на требования Канады и ЮАС: «если единственное средство, которое может удержать империю вместе, экономические преимущества, и это может быть достигнуто только одобрением тарифов, то он предпочитает не комментировать такую ситуацию».
В результате оба проекта резолюции по экономическим вопросам были отвергнуты, и предложен третий. В нем подтверждалось значение внутри имперской торговли для единства империи и развития имперских рынков для ее различных частей. Проект далее гласил, что ввиду ограниченного времени участники не смогли выработать средств расширения внутри имперской торговли, экономическая секция конференции переносит свои заседания в Оттаву в течение ближайших 12 месяцев для выработки согласованного решения.
Глава делегации ЮАС генерал Герцог выразил несогласие с той частью проекта, в которой говорилось о преференциях, ибо правительство Великобритании «отвергает дискуссии о тарифных преференциях на предлагаемой конференции» в Оттаве, и «участники конференции, которые прибудут в Оттаву, знают, что для любых дискуссий о тарифных преференциях дверь закрыта». Дж. Томас и Ф. Сноуден тотчас заявили, что это неправда. Р. Макдональд их поддержал: «если бы конференция продолжалась еще 6 недель, то была бы возможность решить экономические проблемы». Он говорил далее, что английскому правительству «совершенно невозможно в этом публичном документе заявить, что оно готово ввести тарифы на продовольствие и сырье».
Затем «Беннет спросил, является ли стремлением английского правительства оставить дверь открытой или следует понимать так, как это предшествовало конференции, принято решение, что тариф определенно исключен. Мр. Сноуден сказал, что, если он приедет в Оттаву, он будет совершенно готов обсуждать тариф...». Комментарии здесь излишни.
В тот же день английская делегация согласилась изъять из своего заявления об экономической политике, сделанного 12 ноября, слова «как тарифы», заменив соответствующую часть фразы, на выражение: «интересы Великобритании отвергают экономическую политику, которая наносила бы вред внешней торговле или увеличивала бремя народа». Этим препятствия для принятия решения были устранены.
Таким образом, английская делегация на имперской конференции 1930 г. вынуждена была лавировать и фактически вести двойную игру. Перед народными массами она стремилась выступать в качестве противников всякого ограничения импорта продовольствия и сырья. Представителям доминионов она давала понять, что готова отказаться от принципа свободной торговли, вести переговоры об имперских преференциях и принять их в том виде, на каком настаивали доминионы, согласиться с системой квот. Следовательно, в подходе руководящих деятелей лейбористской партии к проблеме единства империи во второй половине 1930 г. намечаются черты, совпадающие с позицией консервативной партии.
